北京拟将霾列气象灾害引质疑 或致政府不承担责任

根据中国环境监测总站今天发布的环境空气质量预报,包括北京在内的京津冀多个城市以及太原、郑州、济南甚至西安均出现了重度至严重空气污染。事实上,今年入秋以来,只要是静风、静稳,几乎都没有躲过空气污染。目前,空气污染无疑已经成为人们的心腹之患。

　　为解决空气污染这一难题,包括环保部门在内的多个政府部门都在努力。然而,12月1日,北京市人大常委会发布的《北京市气象灾害防治条例(草案修改二稿)》(以下简称《草案》)第二款的规定引起了国内外著名法学家、科学家以及学者的高度关注,他们纷纷提出质疑。

　　《草案》第二款明确将霾列为气象灾害。对此,全国人大代表、资深环境法专家、全国政协社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅,天津大学法学院院长、环境法专家孙佑海,北京大学法学院教授汪劲,国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文,中国科学院大气物理研究所研究员王自发,美国环保协会中国项目主任张建宇,美国加州环保局环境管理工程师开根森,美国杜克大学昆山环境研究中心主任张俊杰等均提出反对意见。

　　他们认为,人类活动排放大量污染物是造成霾的根本内因,霾的本质是污染,与自然灾害有着根本区别。同时,将霾列为气象灾害,不仅与上位法规定的气象灾害范畴不一致,还将产生污染者可以“依法脱责”等问题,造成法律适用的混乱。

　　造成任何人排污不需担责的误导

　　在吕忠梅看来,将“霾”列为气象灾害,作为一个立法问题,需要从科学和法律两个方面加以分析。

　　她告诉《法制日报》记者,从科学上看,如果将以气象变化方式表现的污染——“霾”定义为气象灾害,那么以大气污染的其他形式如酸雨、光化学烟雾等是否都要定义为气象灾害。“如果这样,几乎所有的环境污染都可以纳入‘自然灾害’的范畴。”吕忠梅甚至用“十分荒唐”来表述她的看法。

　　“‘外因是变化的条件,内因是变化的根据,外因通过内因而起作用’。尤其是‘外因通过内因而起作用’这一论断,对于我们认识雾霾的形成原因和对策,具有极为重要的指导作用。”孙佑海认为,人类的不合理的行为是形成雾霾的内因。“也就是说,如果没有人类从事严重污染的行为,如果没有造成严重污染,任凭任何气象条件的变化,都不可能形成雾霾。”在孙佑海看来,如果将雾霾列入气象灾害,将影响对气象灾害的性质定位,混淆雾霾污染的治理主体,不利于雾霾问题的有效解决。

　　“从法律上看,立法首先是一种价值选择和判断,将‘霾’纳入气象灾害,意味着立法者并未将环境保护或者生态文明建设作为优先的价值选择。其次,立法是一种权利、权力的边界划定,如果将‘霾’作为气象灾害,意味着个人不具有呼吸清洁空气的权利、政府也不负有治‘霾’的责任。”吕忠梅指出,如果可以把“霾”作为气象灾害,那么任何人都可以向大气排放污染物而无须承担法律责任,这与绿色发展的理念、美丽中国的愿景显然是完全背离的。

　　汪劲也认为,霾是人为因素所致,人类不排放致霾污染物,就不会有霾的现象出现。也就是说,离开人类排放活动,自然界自身的变化不可能有霾出现。

　　中国社科院法学所研究员刘洪岩说,霾一旦列为气象灾害,就会排除人为污染的情形,而成为不可抗力免责事由,需要慎重对待。

　　把雾和霾混在一起毁了雾的美好

　　“雾是雾,霾是霾。雾是一个很美好的事物。”作为科学家,王自发对雾的理解是:“它是一个很美好的事物。”在他看来:“雾、霾混用,把雾与霾混在一起,不仅会混淆概念,还会毁了雾这个美好的词汇,导致现在的小孩一听到雾就害怕。”王自发说,从另一个侧面讲,不可否认雾是自然灾害,“说它是自然灾害,就是考虑到它出现时影响能见度,影响交通等人类活动。”王自发说,而霾主要是人为活动造成的,如果把霾定位为自然灾害,那就会混乱。

　　王自发认为,人为灾害和自然灾害是有明显区别的。他指出,霾作为一种人为活动成因为主引起的光学现象,由其产生的物理消光特性,表现在能见度的影响,其化学特性就是表现为污染,影响人体健康。霾的预报应该对应防治义务,不能“只报不治”。

　　复旦大学环境资源与能源法研究中心主任、教授张梓太认为,要把气象灾害这个概念搞清楚。“气象灾害是自然灾害的一种,自然灾害是不能被人的力量所控制所引发。”张梓太说,霾的产生与人类活动紧密相关,就这点而言,《草案》将霾纳为自然灾害不仅违反科学规律,会混淆概念,还会为霾污染制造者提供一个逃避责任的理由。

　　张梓太认为,中国的环境问题,特别是大气污染问题,是一个典型的结构问题,是能源消耗结构问题,是产业结构问题。

　　“霾一旦列为气象灾害,就会排除人为污染的情形,而成为不可抗力免责事由。”中国人民大学法学院教授竺效告诉《法制日报》记者,如果将霾通过立法列为气象灾害,必定会给未来的环境侵权诉讼带来法律适用上的风险和不确定性。“即便其他地方已有规定,不易引人关注,但北京作为首都,作为国际大都市,则更容易引起关注和相关法律风险。”竺效说。

　　《草案》与上位法冲突不合法理

　　由国务院发布实施的《气象灾害防御条例》,对于气象灾害所给出的定义是,那些自然界存在的大气现象,它并不包括任何由人为污染造成的灾害。

　　因此,吕忠梅认为,将“霾”纳入气象灾害的范畴,既不合“事理”,也不合“法理”。她指出,立法事关社会经济秩序的建立和维护,是一种政治家的行为,不能以“技术化”方式简单思维,否则,不仅实现不了规范主体行为的预期目标,而且会造成对社会秩序的破坏,希望立法者真正秉持“良法善治”的法治思维,慎重对待法律概念。

　　孙佑海提出,如果将雾霾列入气象灾害,与国务院《气象灾害防御条例》关于气象灾害的定义存在明显不一致。他认为,全力防治污染,根除雾霾形成的内因,才是唯一的道路和方法。只有纠正人们不合理的污染环境的行为,不向环境中排放污染物,才能从根本上解决雾霾问题。

　　开根森也认为,将霾列为气象灾害,与上位法规定不一致,与国内外惯例不一致。

　　开根森说,环保部和各研究机构以及国际上的政府主管和研究机构都不把霾或“Smog”(烟雾污染)归类于气象灾害。《草案》将霾列入气象灾害改变了霾的定义,与国内外惯例认知不一致。同时,把霾列为气象灾害,客观上削弱了霾的污染性质,从而会削弱对大气污染的防治力度。

　　开根森提出,把霾列为自然灾害势必推迟北京大气污染问题的治理进程,进一步损害公众的身体健康。

　　北京林业大学人文社会科学学院副教授杨朝霞认为,立法必须以科学研究为基础,霾不是气象灾害,是人类活动产生的污染物在静风天气等不良条件下造成的不良后果,静风天气是气象问题,但霾是不良天气导致的污染问题,不是气象灾害,和风霜雨雪冰雹等气象灾害有本质区别,应该放在污染防治法律中加以调整。

　　北京师范大学法学院讲师严厚福也质疑《草案》的科学性。他说,《草案》将霾入法,从立法权限来说没有问题,上位法没有相关规定,但是霾和气象灾害是不一样的,把霾写进去不具有科学性。

　　刘洪岩说,雾和霾是两个概念,这不是一个科学问题,而是一个常识问题。雾霾的成因比较复杂,霾一部分是自然因素造成,但大部分是人类活动造成,建议从科学角度将自然因素造成的霾和人为因素造成的霾加以区分。

　　北京公众与环境研究中心主任马军告诉《法制日报》记者,从科学角度来看,将霾列为气象灾害是不科学的。“霾的造成虽然有一定自然因素成因,但主要是由于人类活动产生的污染物在静风、逆温条件下形成的,与冰雹等气象灾害在成因上有着本质的区别,从科学上来说不能列为气象灾害。”他说,从操作层面来看,霾是可以防治的,气象灾害只能减轻损害而不能防治。

　　马军认为,《草案》将霾列入气象灾害,与国务院发布的《气象灾害防御条例》关于气象灾害的定义存在明显不一致,将影响对气象灾害工作的性质定位,混淆霾污染治理主体的责任。

　　在他看来,霾若被列为气象灾害,不但没有科学性,而且会留下一个大的法理上的漏洞。“这是不严肃的,将影响治霾工作的开展,如对地方政府的问责就无法进行。”马军说。

　　美国环保协会中国项目主任张建宇也反对将霾列入气象灾害范畴。

　　常纪文说,霾不能列为气象灾害,建议改为气象灾祸。他认为,《草案》将霾列为气象灾害,已引发社会关注,一旦通过,将带来后患。

　　治霾应按大气法规定明确部门职责

　　马军认为,霾若需写入草案,也不应与冰雹等自然灾害并列,可单独列为一项,说明它的本质不是自然灾害,并就其列入原因作出特别说明,避免社会各界对霾的定义与治理问题产生误解。同时增加说明,明确治霾的责任仍执行大气法等法律规定。

　　“气象部门之所以会积极介入监测和发布霾预警,这其中既有社会需求,也与其技术条件成熟、受众范围广等有关,现阶段气象部门对霾的信息发布比环保部门更及时。”马军建议,环保部门重视霾预警的发布传播,借鉴气象部门与新媒体合作的经验,主动为新媒体提供接口,拓宽传播渠道,并优化预报内容,扩大环保部门在霾预警方面的影响力。

　　王明远是清华大学环境资源能源法学研究中心主任、教授。他认为,雾霾首先是一种天气现象,同时也是一种污染现象,不是纯粹的气象问题或者污染问题,属于气象学和环境科学的交叉领域,在科学上很难把雾和霾切割开来。此外,大气法第95条规定的大气环境质量预报的会商机制也是由环保部门和气象部门共同完成。

　　他认为,地方立法应进一步明确雾霾的法律地位和部门职责,不影响地方政府对环境质量负责的法定义务,不会冲击现有管理体制。

　　建议从根本上消除雾霾产生内因

　　“为了解决雾霾问题,在目前的科技条件下,人类只能从不排放或减轻排放污染物的行为,找到解决雾霾问题的出路。”孙佑海说,目前,人类无法对形成雾霾的外因进行干预。但是,可以对气象条件的变化情况做出预报。他指出,人们可以通过气象预报,告知人们在出现静风、逆温等气象条件下,可能有雾霾的发生,从而为减轻雾霾对人类健康的损害,作出自己的贡献。

　　张俊杰提出,将霾归入气象灾害,地方法规就把它定义成了一种不可抗力,难以预见、无法抗拒和无法避免,从而忽视了霾的人为成因,也忽视了霾是可以彻底治理的客观事实。同时,霾的预警和管理若按照气象灾害处理,拉长了信息和管理链条,不利于政府部门及时和有效地做出反应。

　　孙佑海建议,政府和环境保护部门,要严格贯彻环境保护法律法规,切实以改善环境质量为中心。要以壮士断腕的决心和勇气,坚决纠正严重污染环境的行为,以从根本上解决严重的雾霾问题,消除雾霾产生的内因。

　　同时,要支持有关部门提高气象预报质量,尤其要做好雾霾形成和变化的预报,履行好气象部门应尽的职责,努力为避免或减轻雾霾对人类健康的损害,做出气象部门应有的贡献。