行政程序立法已具备足够条件 “中国行政程序法”研讨会在京举行

法制网讯　记者蒋安杰　12月初,由中国政法大学法治政府研究院、北京卓亚经济社会发展研究中心主办的“中国行政程序法”研讨会在北京举行。来自全国人大常委会法制工作委员会、国务院法制办公室、最高人民法院、最高人民检察院、已经出台行政程序规定的8个省、市实务部门工作者以及来自全国各地的行政法专家学者等代表共一百人参加了会议。中国立法学研究会会长张春生、北京卓亚经济社会发展研究中心周成奎理事长、中国政法大学终身教授、中国行政法学研究会名誉会长应松年教授分别致辞。

张春生会长在致辞中指出,行政程序方面的立法被耽误有主观原因和客观原因,主观原因在于人为的未将行政程序法律列入工作日程,客观原因在于我国重实体轻程序的思想使得行政程序立法过程很缓慢。他认为,行政程序法律已经积累了足够的条件,应该提上日程。同时提出有两点希望:一是希望大家密切合作、共同努力；二是希望行政程序法不能太理想化。

周成奎理事长在致辞中指出,当前是推进行政程序立法的好时机,我们要抓住这个时机,推动行政程序立法。他认为,推动行政程序立法的理由在于:第一,按照五中全会的精神,行政程序制度属于法治政府的基本制度；第二,程序是民主化、科学化决策的需要；第三,程序也是人民主体地位的需要。法学界要形成共识、共同来推动行政程序法,尽快起草行政程序法、提请审议,争取能够出台。

应松年教授在致辞中指出,程序是法治实践的保障,在完成程序制度方面已经从两个方面做了长期的努力,第一个方面是从分散的程序制度着手,将几个重要的行政行为的实体和程序单独立法；第二方面是地方开始实践,制定比较完善的行政程序法。此次研讨会正好是在建设法治政府关键的时间结点上,我们应该将程序立法的经验做一下总结,以便进一步推进我国程序法的完善。同时,应松年教授也希望理论界和实务部门能够继续形成合力,为建成法治政府创造条件和可能。

□　研讨单元

行政程序立法的基础问题

该单元由最高人民检察院民事行政检察厅郑新俭厅长、国家行政学院法学部主任胡建淼教授主持。

最高人民法院江必新副院长从行政诉讼的角度出发,认为对行政程序法有以下六个问题需要研究:第一,行政程序规范的效率本身问题；第二,行政程序的正当化和类型化的问题；第三,对违反行政程序规范的审查程度；第四,对违反行政程序行为的规范和对行政效率的影响；第五,对违反行政程序规范的救济；第六,对违反行政程序规范的法律后果的救济方式。

国务院法制办公室行政复议司张越副司长主张,程序立法应该本着一个中心四个基本点,一个中心是避免行政争议、防患于未然。四个基本点是:第一,行政程序立法者要从行政执法者的角度去研究或者部署行政程序立法的设计；第二,中国行政程序的立法要考虑人的因素,而不是空泛的规定,要落实到执法的实际；第三,程序立法要从整个行政管理的流程上进行系统的设计,整个过程都要程序规范的意识；第四,程序立法要充分考虑行政执法的成本。基于此,张越副司长提出行政程序法至少保障七个基本制度:第一,职责分明的投诉举报制度；第二,建立全面的覆盖争议调解机制,并且行政执法者和行政调解人员要分立；第三,建立自始至终的权利救济制度；第四,行政行为要说明理由；第五,对行政争议进行全面的合法性审查；第六,明确行政执法文书和案件的要求；第七,建立行政系统内部的危机防范机制。

中国政法大学王万华教授简单的概括了欧洲传统大陆以及包括美国的行政程序立法的一个基本的情况,指出了国外行政程序法的立法及发展对中国的启示:第一,只有解决好行政程序法立法问题才能使法律能够得到有效地实施；第二,中国行政程序法立法面临着是分散立法还是法典式立法的问题,因为依法行政的基本要求是全面覆盖的,所以法典式立法作为基本法是更好的选择。

浙江大学光华法学院教授章剑生教授通过开展的实证调查认为,我国地方政程序立法应当注意以下三个方面:第一是地方行政程序立法的依据和框架；第二是地方行政程序立法的内容；第三是地方行政程序立法的问题及其出路,并指出地方行政程序立法存在效率低,在适用效力上不如中央部门规章、法院不参照地方政府规章进行判案、行政执法重结果轻过程影响了行政程序规定的适用等问题。对此,章教授提出了通过革新行政体制、确立问题导向的行政程序立法指针、法院应当优先参照行政程序的地方立法等出路。

北京大学法学院姜明安教授对四位报告人的发言进行了评议,指出行政立法无论是目的、体系及内容都应该做到几个兼顾,即:兼顾保障行政相对人的权益,要信息公开；兼顾行政法的基本原则；兼顾外部程序；兼顾行政的民主化和科学化；兼顾统一的发展和单行的法等。

地方行政程序法的制定与实施(上)

该单元由全国人大常委会法制工作委员会行政法室童卫东副主任、国务院法制办公室政府法制研究中心朱卫国副主任主持,来自湖南省、山东省、江苏省、宁夏回族自治区的四位实务部门工作者以及西南政法大学谭宗泽教授先后分享了地方行政程序法的制定与实施方面的经验。国家行政学院法学部副主任杨伟东教授、浙江省人民政府法制办公室夏利阳副主任担任本单元的评议人。

湖南省人民政府法制办公室秘书处郑礼华副处长结合《湖南省行政程序规定》实施的七年实践,指出《湖南省行政程序规定》对推动湖南发展进程的重大贡献,搭起了制度的主心骨,初步形成湖南依法行政的制度体系。

山东省人民政府法制办公室依法行政指导处刘鲁平处长从三个方面报告了山东省行政程序法的相关情况:一是制定情况,山东是继湖南省之后第二个制定行政程序法的省份；二是实施情况,山东省的行政程序规定有八章,实施情况总体很好,但同时也存在一定的缺陷；三是提出了几点建议,如加快中央层面行政程序立法的进度。

江苏省人民政府法制办公室行政法规处周敏副处长指出,江苏行政程序规定的一个亮点,就是保障公民的建议权,填补了这方面的空白。在报告的最后,周敏副处长建议起草程序法要特别重视程序的可操作性。

宁夏回族自治区人民政府法制办公室经济法规处刘连喜处长介绍了起草行政程序规定的一些过程,政府领导非常重视该规定的起草,多次进行座谈会及论证。

西南政法大学行政法学院院长谭宗泽教授介绍了重庆市行政程序条例草稿的起草情况,并指出行政程序制度应当关注以下八个问题:一是强调正当程序的理念；二是对信息公开、公众参与和公众获取信息做了比较细致的规定；三是采取登记制的方法来启动行政程序；四是在决策和听证会之间建立信息沟通和反馈机制；五是对行政决策程序作专章的规定；六是对内部的授权委托也有专门的条款规定；七是对行政执法的方式转变为行政协商作了规定；八是对行政违法的监督程序和追责程序也有规定。

国家行政学院法学部副主任杨伟东教授对报告人的报告进行了评议,指出制定行政程序法需要更充分的评估,在制定中央统一的行政程序法时要考虑时代因素,要从统一性和地方性方面考虑行政程序立法模式。

地方行政程序法的制定与实施(下)

该单元由最高人民法院行政庭副庭长李广宇、西北政法大学行政法学院院长王周户教授主持,汕头市、凉山市、西安市、海口市的四位实务部门工作者就地方行政程序法的制定与实施进行了详细的汇报,中国政法大学刘莘教授、重庆市人大常委会法制工作委员会但彦铮副主任担任评议人。

汕头市人民政府行政复议委员会办公室专职副主任陈杰作为汕头市行政程序规定的立法参与者,指出在《汕头市行政程序规定》起草工作机制上,是首次借用“外脑”和社会资源,委托专家学者起草,是一个成功的范例。

凉山州人民政府法制办公室主任艾裕双指出,《凉山州行政程序规定》的出台进一步完善和规范了行政决策机制、落实规范性文件“三统一”制度、通过配套制度的完善,行政程序制度初显成效。

西安市人民政府法制办公室干部吕斌就《西安市行政程序规定》进行了报告,指出从实施效果来看,该规定在一定程度上起到了良好的推动作用。

海口市法制局立法处处长黄君华指出,海口市的行政程序规范收到了一定的效果,一个就是在重大行政决策的方面,再一个就是规范性文件的管理方面。

中国政法大学刘莘教授在评议时指出,地方行政程序立法的成果已经展现:一是实验性的立法；二是在一定区域内为行政权力受程序约束建立了一种模式；三是地方行政程序的立法在很大程度上是普及了程序的概念。但同时,地方行政程序立法也有几个局限性:一是地方立法对全国统一性的事项做不了统一规定；二是大量的立法资源是重复性的；三是地方立法的层级效率不高；四是不能收统一公正之效。

最后,中国政法大学终身教授、中国行政法学研究会名誉会长应松年在总结时谈到,此次研讨会包括行政程序立法的理论和实践,并对地方上的行政程序立法试验进行了很好的总结,是理论界和实务界合力建设法治政府、建设具有中国特色的行政程序法的一个起步,将有助于行政程序制度继续前进。良好的开始是成功的一半,我们期待按照2020年建成小康社会和法治政府的时间表,我国的行政程序立法能够根据我国的发展需要和实践特点尽快提上议事日程,早日出台。