行政复议委员会改革试点大范围铺开 “小复议”格局正逐渐打破

法制网记者 万静

    行政复议制度是行政机关自我纠错的一项重要监督制度。该制度被视为公民、法人或其他组织通过行政救济途径解决行政争议的一种方法。然而由于受理部门既当“运动员”又当“裁判员”等制度设计的缺陷，行政复议的公信力并未得到有效呈现。2008年9月16日，国务院法制办印发《国务院法制办公室关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》，全国行政复议委员会试点单位的改革拉开帷幕。国务院在2010年11月8日发布的《关于加强法治政府建设的意见》中，再次提出了“探索开展相对集中行政复议审理工作，进行行政复议委员会试点”的要求。

    各地试水行政复议委员会改革创新

    从2011年进入十二五阶段，全国大部分省市开始纷纷尝试行政复议委员会试点改革。目前试点工作已经取得预期的效果，形成了初步经验。

    上海：委员会负责重大疑难复议案件

    2011年9月，上海市政府发布《上海市人民政府关于本市开展行政复议委员会试点工作的意见》，决定在市和区县两级政府开展行政复议委员会试点工作，通过政府主导、社会专家学者参与的形式建立行政复议委员会，确保行政复议机关公开、公平、公正地审理行政复议案件。上海市行政复议委员会负责审议本级政府重大、复杂、疑难的行政复议案件，研究本行政区域行政复议工作中的重大问题。市和区县政府法制办承担行政复议委员会的日常工作，负责行政复议案件的立案受理、调查取证、案件审查、文书送达、档案管理等事务。

    济宁：行政复议案件完全集中

    作为山东省第一批行政复议委员会试点单位，2011年4月1日，经过山东省政府批准后，济宁市政府完全集中了包括公安、国土、交通等51个行政机关的行政复议权，并成立了行政复议委员会，开始对复议案件实行集中受理、集中审理、集中决定的“完全集中”模式。同时济宁行政复议委员会又开创了“两委一办”格局。专家学者、资深律师等外部委员的比例达到80%，监督委员完全为外部委员，这种“专家审案、集体合议、委员票决、现场监督”的审理方式使得行政复议不再是“官审官”，排除了外界干扰，提升了审理的公正和权威。

    珠海：可网上申请行政复议

    2013年12月16日，珠海市市行政复议委员会挂牌成立。自2014年10月1日起，珠海市法制局网站将开通行政复议申请网上受理窗口。由市行政复议委员会负责受理的行政复议案件，市民除可以到行政复议委员会办公室受理窗口现场申请，或以邮寄、传真方式申请外，还可通过互联网提出行政复议申请。

    义乌：成立全国首家行政复议局

    2015年9月，浙江省政府正式批复《义乌市行政复议体制改革试点工作方案》，义乌作为浙江省第一个获批行政复议体制试点，将率先成立全省乃至全国首家实体意义的行政复议局，探索行政复议“义乌模式”，创新以法治方式解决行政争议的路径样本。

    行政复议委员会受理案件井喷

    各地试行成立行政复议委员会的创新工作一改之前“大信访、中诉讼、小复议”的局面，各地行政复议案件数量呈现井喷之势。

    据统计，珠海市开设行政复议委员会受理窗口后，案件较往年同期显著增长。截至2014年9月28日，行政复议委员会共受理各类行政复议案件183件，是去年同期受理案件数量的1.6倍。受理案件数量增长的同时，案件类型也呈现多样化趋势。除公安、劳动和社会保障、土地类常规案件外，还首次受理了涉及国有资产管理、旅游管理、烈士亲属待遇发放、消防管理等行政管理领域的案件。

    从2015年开始，中山市行政复议委员会尝试由100%的非常任委员审查行政复议案件，其意义在于弱化审案机制的官方色彩，更大程度彰显审案人员中立性，体现行政复议的公信力。据中山市法制局统计，设立行政复议委员会后，该市行政复议案件申请量和整体纠错率都明显提升。如2011年整体纠错率为18.6%，比2008年整体纠错率10.1%提高了近一倍。2014年，全市共收行政复议申请556宗，调解和解率为34.2%，整体纠错率达35.2%。

    济宁市自2011年开展行政复议体制机制改革以来，市政府共收到复议申请2123件，受理1787件；纠错率由改革之前不到10%，改革之后提高到49%。复议工作基本实现了“定纷止争，案结事了”。济宁市政府法制办先后被评为“全国行政复议先进单位”、“全省行政复议工作先进单位”，并在全国行政复议委员会试点工作座谈会和全省政府法制工作会议上作典型发言。2014年11月18日，济宁市人民政府荣获第三届“中国法治政府奖”。

    行政复议委员会改革突破“小复议”格局

    国家行政学院教授杨伟东分析指出，从全国来看，当前各地行政复议委员会模式大体有三种:一是将原来分散于政府各部门的行政复议权，全部集中到政府设立的行政复议委员会统一行使。比如黑龙江省哈尔滨市的行政复议委员会，在组织机构方面，作为市政府的一个专门机构，哈尔滨市行政复议委员会的委员实行聘任制，其中八成以上是由政府之外的人员担任。哈尔滨市行政复议实行集中统一受理，所有的行政复议案件都由政府法制办统一组织案件听证，统一提交行政复议委员会议决后作出决定。

    二是部分集中模式，即行政复议委员会集中行使部分政府部门的部分行政复议审理权，目前大多数试点单位都采用这种模式；

    三是北京、上海的多数试点单位采纳的模式，即保持现行行政复议体制不变，通过吸收外部人士组成行政复议委员会，对重大疑难案件进行集体研究，以表决的方式形成案件处理建议意见，供行政复议机关在裁决时参考。

    杨伟东认为，从三年多来的试点实践效果看，凡是相对集中、体制转换比较彻底的，行政复议的社会认知度和认可度都有明显提升。行政复议委员会试点运行的地方，之所以出现了比较大的转机，这与行政复议委员会的新机制吸收外部力量参与案件审理，从而保证审理程序的公正性、审理决定的权威性有着密切的关系。随着行政复议委员会试点工作的铺开，我国“民告官”争议解决途径，正在突破“大信访、中诉讼、小复议”的格局。

    北京大学法学院副院长王锡锌教授认为，长期以来，民众对我国行政复议制度不太认同或存在误解，如何消除误解，让这项制度更加有效率，为民众所接受，是我们国家未来法治建设一个非常重要的挑战。各地行政复议委员会改革的探索，不仅对于地方依法行政是贡献和促进，也是对整个国家行政复议制度的优化，对我国依法行政和法治政府的建设有非常重要的借鉴意义。