地方行政程序规定渐成燎原之势 业界呼吁制定全国统一的行政程序法

法制网记者 万静

　　十八届四中全会《决定》提出，依法全面履行政府职能，完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。健全依法决策机制，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制。

　　2008年，湖南省制定全国第一部行政程序规定《湖南省行政程序规定》，开统一行政程序立法的先河。进入2011年之后，各地方制定、出台自己的行政程序规定开始进入快行道。山东、江苏、宁夏等地相继推出各自的行政程序规定。在地方行政程序先行先试、渐成“燎原”之势的情况下，让“行政程序法”有望提上立法日程。

　　地方行政程序规定已达12部

　　2011年6月22日，山东省省长姜大明正式签署《山东省行政程序规定》，使山东成为继湖南之后第二个出台行政程序规章的省份。对此，业内人士认为，山东推出行政程序规定之后，改变了省级政府行政程序出台行为规范的孤岛状况。

　　2015年1月，《江苏省行政程序规定》和《宁夏自治区行政程序规定》相继公布。而后者则是我国五个少数民族自治区中第一个推出自己行政程序规定的自治区省份。

　　地级城市的行政程序规定制定步伐显然要快于省级单位。2011年4月1日，《汕头市行政程序规定》在经济特区中率先发布。而早在2009年5月，《凉山州行政程序规定》(试行)就已低调通过，成为民族自治地区率先规范第一家。

　　继《山东省行政程序规定》出台之后，甘肃省的《酒泉市行政程序规定（试行）》(2012年11月16日颁布)、陕西省的《西安市行政程序规定》(2013年5月1日施行)、海南省的《海口市行政程序规定》(2013年8月1日施行)、河北省的《邢台市行政程序规定》(2013年12月1日施行)、青海省的《海北藏族自治州行政程序规定》(2012年发布试行规定、2014年1月1日正式施行)，相继产生。在加上早先的四川省《凉山自治州行政程序规定》、云南省的《永平县行政程序规定》(2010年出台)，以及《汕头市行政程序规定》，地方地市级以下城市出台行政程序规定已达8个。为此业内倍受鼓舞，欢呼一时，感叹行政程序地方规定遍地开花。

　　北京拟尝试首推行政程序地方立法

　　截止目前，我国已经制定十二部地方行政程序规定，均以政府规章和行政规范性文件的形式出现。

　　2014年5月28日，由北京市人大常委会法制办公室、北京市行政法学会和中国政法大学法治政府研究院共同主办的“《北京市行政程序条例》立法调研会”在京召开。会议主要围绕《北京市行政程序条例》的制定展开，分别从其立法的必要性、可行性和紧迫性，对行政程序法的认识、《北京市行政程序条例》要解决的问题及主要内容三个方面展开研讨。

　　曾经参加此次会议的中国政法大学教授王万华介绍，北京市首次尝试以制定地方性法规的方式完善统一行政程序立法，如果立法成功，将实现政府立法到人大立法的突破，意义重大。

　　行政执法程序成为程序规定核心内容

　　记者发现，在这12个已经颁布施行的地方行政程序规定中，对执法程序的条文规定最多，几乎占据整个规定的半数之上，成为行政程序规定中最核心的内容。

　　比如行政执法程序启动后，行政执法人员如何调查？这类问题由此引发的行政纠纷在行政复议和行政诉讼中占有很大的比例。究其原因，一个关键的因素就是执法尺度没有明确依据，执法程序和环节也没有细致可操作性强的规定。对此，《山东省行政程序规定》明确， 行政执法程序启动后，行政机关应当查明事实，收集证据。行政机关调查取证时，行政执法人员不得少于2人。因调查事实、收集证据确需勘查现场的，行政机关应当通知当事人或者其代理人到场；当事人或者其代理人拒绝到场的，应当在调查笔录中载明。行政执法人员应当向当事人或者有关人员主动出示行政执法证件，说明调查事项和依据，否则当事人或者有关人员有权拒绝接受调查和提供证据。

　　行政不作为、部门之间互相推诿的现象备受老百姓诟病，如何破解？《汕头市行政程序规定》明确：申请事项依法不需要启动行政执法程序的，应当作出不予受理的决定；申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当作出不予受理的决定，并告知当事人向有关行政机关申请；
；申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许当事人当场更正；
；申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在5个工作日内一次告知当事人需要补正的全部内容。

　　超预算2%以上资金安排须走重大行政决策程序

　　这些年，一些耗资巨大的工程，不少都变成了烂尾工程、半拉子工程。比如河南汝南“梁祝故里”，最终还是一片荒凉；再如热热闹闹的山西娄烦“孙大圣故里”，折腾了好几年，却只建成一座接待中心……类似这样的重大行政决策失误，早已屡见不鲜。这背后浪费的是公帑，挥霍的却是政府部门的公信力，尤其是在互联网时代，在信息传播速度大大加快的情况下，决策失误所带来的负面效应无疑会被不断放大。这就是说，互联网时代的到来对政府部门的决策提出了更高要求。

　　2015年3月1日起施行的《江苏省行政程序规定》对重大行政决策事项作出了如下规定：决策事项承办单位应当对重大行政决策方案草案进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估；未经风险评估的，不得作出决策。除法律、法规、规章规定应当举行听证的外，重大行政决策事项涉及公众重大利益以及公众对决策方案草案有重大分歧的，也应当举行听证。重大行政决策方案草案提交政府常务会议或者全体会议讨论前，决策事项承办单位应当将该方案交本级人民政府法制机构进行合法性审查。未经合法性审查或者经审查不合法的，不得提交会议讨论并作出决策。
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　　而在经济欠发达地区，《海北藏族自治州行政程序规定》则明确提出，财政预、决算草案，超过地方一般预算收入总额2%以上的重大财政资金安排，都要列入重大行政决策范围内举行听证，进行合理性及合法性审查。

　　业内呼呼尽快出台统一行政程序法

　　中国政法大学教授应松年认为，地方立法的局限性虽然明显，比如法律效力处于最低位阶，效力有限，大量需要由法律规范的内容无法得到体现等，但越来越多的地方实践有望助推全国性立法。应松年认为，在《行政许可法》《行政处罚法》《行政强制法》相继出台后，立法机构应当将统一行政程序立法提上日程。

　　中国政法大学副校长马怀德教授提出，在全面推进依法治国时代背景之下，法治政府建设的内容扩展和程序主义进路的确立提出了完善行政程序立法的要求。程序立法延续单行立法思路难以满足新的社会条件下法治政府建设的任务与要求，需要转向制定综合性统一行政程序立法。

　　2015年10月11日，北京大学宪法与行政法研究中心提出自己的《行政程序法》(专家建议稿)，参与研讨的行政法学者纷纷表示，推进行政程序立法是行政法学界的共同心愿。北京大学法学院教授姜明安则认为，在全国制定一部统一规范的行政程序法，明确行政程序的基本原则与基本制度非常必要。四中全会《决定》提出“完善行政组织和行政程序法律制度”，就要求将“行政程序法”提上立法日程。法治政府建设最需要的法律就是行政程序法。“把权力关进制度的笼子里”，“制度笼子”最主要的组成部分就是行政程序法。