遏制疯狂填海造地还需法律给力 专家呼吁完善立法消除边填边申请边审批乱象

 □法制网记者张媛

“在我国海洋发展战略中,北起辽宁、南至广西,沿海海岸线上的填海造地每年以数百平方公里的速度增长,仅国家批准的填海造地面积每两年就相当于一个新加坡。”

近日在接受《法制日报》记者采访时,上海政法学院教授、上海市法学会海洋法治研究会会长杨华说,当前,向大海要地已经成为“时尚”,填海造地很受政府青睐,更受大型用地项目偏爱。然而,其中蕴藏风险已然显露,亟待出台专门性填海造地立法加以规制。

海岸线迅速缩短

距深圳市区50多公里的南澳东山湾海域,曾有一座占地数千平方米的东南亚风情建筑漂浮于海面上,它被称作“海上皇宫”,是一位房地产企业老板修建的私人会所。该会所属于违法用海建筑。从2004年至2011年,围绕拆除这一违建展开的一系列拉锯,吸引了大批关注目光。

杨华是众多关注者之一。不只“海上皇宫”拆除案,近些年发生的“楼陷陷”案、浙江洞头县村民集体诉县政府填海造别墅案以及大量的沿海渔民“失海”索赔案等,杨华都很注意。在他看来,正是由于填海造地相关法律的缺失,无序开发的“填海风”盛行,导致某些填海行为引发的诉讼案件、群体上访、群体诉讼案件日益上升。

“实际上,无序填海造成的危害远不止此。”杨华说。

他告诉记者,我国海岸线长度因填海造地迅速缩短,现存海岸线比新中国成立初期缩短了近2000公里,仅环渤海海岸线就缩短260公里,山东省20年来的海岸线长度缩短了186公里。海域资源以每年3万公顷左右的速度在减少。

经国家海洋部门批准的填海面积从2002年的2033公顷增长到2011年的31771.82公顷,9年间增长近15倍。过去20年间因填海造地致使大量岛屿消失,其中,浙江消失200多个、广东300多个、辽宁48个、河北60个、福建83个。

“而且,随着填海造地的盛行,生态环境风险飙升,海洋生态日趋脆弱。”杨华说,填海造地已经导致我国海岸线资源缩减、海岸动态平衡破坏、海湾属性弱化、生物多样性锐减、渔业资源衰退、海洋污染加剧、引发自然灾害频发等系列环境问题。

因此,他指出,由于填海造地相关法律的缺失,无序开发的“填海风”对我国原本18000多公里海岸线、近300万平方公里的主张管辖海域构成巨大威胁。“这些风险急需制定相应法律加以调控。”杨华说。

地方性法规混乱

我国海域使用管理法第四条第二款规定:“国家严格管理填海、围海等改变海域自然属性的用海活动。”城镇土地使用税暂行条例第六条第六款规定:“经批准开山填海整治的土地和改造的废弃土地,从使用的月份起免缴土地使用税5年至10年。”

“前一法条属于限制性措施,后一法条却是鼓励性规定。对于填海造地,目前我国法律规定竟是相互矛盾的。”杨华说,法律需要对填海造地问题进行态度明确、措施一致的规定。

而说到沿海各地的“海变地”问题,他用了“混乱”二字来形容。

“沿海11个省、市、自治区中居然有9种模式的填海造地法律规定。”杨华向记者一一介绍了这9种模式:明确鼓励填海造地的地方性法规规定模式,如温州市有专门的填海造地奖励办法、福建鼓励采用BOT、BT方式引入社会资本填海；辽宁省海域使用权“免费”换取土地使用权的法规规定模式；福建省海域使用权换取土地使用权“部分免费”的模式；江苏省填海后自用免费、转让补缴土地使用权出让金的模式；海南省海域使用权换取土地使用权“区别对待”的模式；广东省填海形成的商用土地招牌挂模式；上海将填海造地直接收归政府土地储备的模式；河北省既允许填海造地造地又允许挖陆成海的“海陆自由转换”的模式；山东、广西的立法“回避”模式。

杨华指出,此外,还有地方性法规与国家立法存在冲突的问题。如1997年生效的《浙江省滩涂围垦条例》与2002年生效的海域使用管理法在填海审批权上存在明显冲突,但由于历史原因,前者仍在浙江适用。

制定填海造地法

据了解,日本早在1921年就颁布了公有水面埋立法,且已修改13次；韩国在1962年颁布了公有水面围填法。我国香港地区也在1999年出台了《香港海港保护条例》。鉴于上述现状的存在,杨华认为我国迫切需要制定填海造地法。

“制定填海造地法,首先要解决上述存在的法律矛盾问题,还要做好违法填海的普查工作,摸清违法填海的底牌,拿出针对违法填海造地的处理对策。”杨华称,由于从村级、镇级直至省级都可能存在隐瞒违法填海面积的情况,所以“违法填海知多少”需要普查,以解决当前填海造地无规划、规划不执行、边填边申请边审批等违法情况。

由于现有法律对填海造地项目立项、专家论证、环境影响评价、填海施工、项目竣工等一系列环节都没有明确规定法律责任,所以,杨华建议填海造地法应设立填海造地审批过程中的法律责任条款,对各环节中的违法行为起到威慑作用。

“填海造地法还应设立海域资源利用权与其他资源利用权的明确区分条款。”杨华的理由是,现有法律对填海造地的海域使用权与养殖权、捕捞权的冲突问题长期没有解决,致使这些权利不能有效协调,进而使得失海渔民权利无法得到保障。海域使用权还会与其他诸如探矿权、采矿权、取水权等权利产生潜在冲突。

杨华认为,立法还要优先解决如下问题:在填海造地过程中,填海造地的指标控制、政府立项、填海造地的可行性论证以及听证会和专家咨询会存在的法律监管漏洞问题；填海造地可能造成的生态环境影响评价以及对策预案；填海造地对可能受到影响的利害关系人给予的补偿问题；海域围填权与养殖权、矿产资源探矿权、航道通航权等方面的权利协调问题；因填海造地造成利害关系人权利损害和海洋生态环境损害赔偿基金的建立问题等。

“这些问题若不能得到解决,我国盲目的填海造地将造成经济利益少数人占有、环境损失公众承担的巨大风险。”杨华说。