专家解读:新“民告官”案件如何细化操作

　5月1日,新行政诉讼法开始实施,新法增设的新制度、新规定,也迫切需要通过司法解释进行细化,制定便于人民法院操作的具体规程。《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》(以下简称《解释》)就是在这样的背景下出台的,并与新行政诉讼法同步实施。围绕《解释》的相关热点问题,半月谈记者专访了最高人民法院行政审判庭副庭长李广宇。

　　半月谈记者:“立案难”在三大诉讼当中突出体现在行政诉讼方面,这次行政诉讼法的修改,把解决“立案难”问题摆在首要位置。《解释》在这方面有何体现?

　　李广宇:新行政诉讼法是三大诉讼法当中率先明确对立案登记作出改革的。《解释》把规范立案登记摆在了首要位置,第一条就是有关立案登记制的具体规定。

　　除了明确宣示人民法院对符合起诉条件的案件必须受理之外,还在几个具体的程序方面作出了非常明确的规定。首先要求对于起诉一律接收起诉状,对于能够当场登记立案的要当场登记立案,不能当场判断的,应当在7日之内作出判断。仍然不能判断的,也应当先予立案,立案之后再交由行政审判庭作出进一步的审查。

　　半月谈记者:如何理解“有案必立、有诉必理”?

　　李广宇:我们对立案登记制改革的解读要全面,从四中全会的决定到新行政诉讼法的规定,再到《解释》的规定,都强调了“有案必立、有诉必理”的前提是符合法定的起诉条件;对于不符合法定起诉条件的,在立案阶段能够审查清楚的就应当作出不予立案的裁定。可能有些问题需要做更深入的调查或者需要双方当事人去陈述、辩论,才能把一些条件查清楚,也应当先予立案,立案之后再交由行政审判庭作出进一步的审查。如果确实还是不符合法定的起诉条件,要裁定驳回起诉。

　　同时,立案问题、行政诉讼的管辖权问题,都是非常复杂的问题,这里面涉及国家相应的制度安排,涉及司法权和行政权必要的、合理的分工等等。所以我们只有做了比较全面的理解和解读,才能引导当事人更合法、更理性地去行使行政诉讼的权利。

　　半月谈记者:行政诉讼制度是最能够承担把权力关进制度笼子使命的诉讼制度。行政诉讼法和《解释》是如何体现这一要求的?

　　李广宇:大家知道行政诉讼法的立法目的之一就是监督行政机关依法行使职权。修改前的行政诉讼法,立法目的在“监督”之前还有一个“维护”,这造成在完成把权力关进制度笼子使命时有些摇摆,有些不彻底。修改后的行政诉讼法,在这方面把“维护”两个字去掉了,使得把权力关进制度笼子的使命更鲜明了。

　　法律明确规定保证人民法院独立行使审判权,不允许行政机关及其工作人员对行政诉讼进行非法的干预,还增加了要求行政机关负责人出庭应诉制度。为了促进复议机关履行监督下级行政机关的职能,也规定了复议机关维持原行政行为时要和原行政行为的机关作共同被告。

　　在妨害行政诉讼的一些强制措施,在加强对人民法院生效裁判的履行强制措施方面,也规定了对行政机关工作不力的制裁惩戒措施。特别是针对为官不为,怠于履行法定职责,专门引入了比较鲜明的“履行之诉、给付之诉”。

　　半月谈记者:《解释》规定行政机关负责人出庭应诉,行政机关负责人包括行政机关的正职和副职负责人。有何考虑?

　　李广宇:行政机关负责人出庭应诉是一朵实践之花,是实践探索出来的一个有效经验。但行政机关承担着广泛、繁重的行政管理职责,要求每一个案件都由行政机关的正职负责人出庭应诉,现实中不可能完全做到,可能也没有这个必要。

　　《解释》为了使得这个制度能够真正落地,对行政机关的负责人作了一个界定,规定行政机关的负责人包括正职负责人,也包括副职负责人,这样就使得行政机关正职负责人不能出庭情况下副职负责人也能出庭,使得制度真正得到落实。

　　从实践效果来看,副职负责人往往具体分管某一个领域的工作,其出庭的实际效果可能不亚于正职负责人,而且新行政诉讼法所使用的概念是行政机关负责人,而没有使用行政机关的法定代表人这个概念,从立法本意上也是既包含正职,也包含副职,《解释》只不过对此作了一个更为明确的规定。

　　半月谈记者:《解释》中关于复议机关相关责任的规定如何解读?

　　李广宇:修改前的行政诉讼法规定,复议机关维持原行政行为的,作出原行政行为的机关是被告,复议机关改变原行政行为的,复议机关是被告,这个制度带来了一个负面的效果,就是复议机关倾向于尽量作出维持的决定,怕当被告。即使面对一些违法的行政行为复议机关也很少作出改变,使得行政复议的功能大打折扣。

　　现在的规定是,经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;复议机关改变原行政行为的,复议机关是被告。

　　但是这个新制度在诉讼方面也会带来一些困惑,因为法院所要审理的对象原来只有一个,现在出现了双被告、双行为,到底怎么审?如何判?

　　在审理的时候,我们现在的设计倾向于以审原行政行为的合法性为主,同时对复议决定的程序合法性作出审查。

　　两个机关可以共同承担举证责任,也可以商量之后由一个机关具体承担提供证据的责任。另外,对于复议程序的合法性的举证,应当由复议机关独立承担。至于赔偿责任,基本上也是坚持了“原处分主义”和复议程序的独立性相结合作出分配。

　　半月谈记者:如何理解可以请求一并审理审查规章以下的规范性文件,这是否意味着对于“红头文件”现在可以提起行政诉讼了?

　　李广宇:这里所说的规范性文件就是俗称的“红头文件”,由于“红头文件”数量大,而且针对不特定的公众可以反复适用,所以往往涉及面广,效力持久。一旦违法,它所带来的损害和一个具体的行政行为是不能同日而语的。

　　实践当中,老百姓对一些机关制定的“红头文件”多有诟病。这次立法机关在修改行政诉讼法时顺应了社会各界的呼声,规定对规范性文件可以一并请求审查。

　　但是对规范性文件的审查也要有一个全面正确的解读。首先,这不代表就可以对抽象行政行为一律直接提起诉讼。但是针对一个具体行政行为起诉时,可以请求一并审查这个具体行政行为所依据的规范性文件。

　　其次,可以请求一并审查的规范性文件限于规章以下,不包括规章,因为规章以及规章以上的行政法规都是受立法法调整的,属于广义概念的法律。

　　按照新行政诉讼法的规定和《解释》的进一步规定,人民法院首先要审查规范性文件的合法性。如果经过审查认为它不合法,就不把它作为认定具体行政行为合法的依据。

　　新制度更进一步规定,法院可以在判决书当中阐明规范性文件的合法性,也就是直接认定它合法还是不合法,同时又往前走了一步,即还可以向制定机关提出处理建议,并且还可以抄送制定机关的同级人民政府或者上一级行政机关。可以建议制定机关对认定不合法的规范性文件在一定时间内作出修改、废止等处理。(记者何晏 姜磊)