养老金并轨致地方压力大增 一些单位等改革来接盘

根据机关事业单位养老保险改革原则,各级财政需同时缴纳养老保险金、职业年金,同时不降低当前工资水平。从已有的改革实践看,这一设定将导致地方政府短期内面临巨大财政压力,同时,自收自支事业单位和差额事业单位的筹资难度大,只能等“并轨”来“接盘”。

　　挑战 新增支出导致地方财政压力巨大

　　1月14日,国务院公布了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》(简称《决定》)。未来,近4000万机关事业单位工作人员将与企业员工一样,缴纳社会保险。根据相关规定,各级地方政府财政一边负担“老人”的退休金,一边给“中人”和“新人”缴费。另外,为确保改革顺利推进,《决定》还明确规定,机关事业单位在参加基本养老保险的基础上,应当为其工作人员建立职业年金。

　　在学术界看来,改革对地方财政将产生极大的考验。在26日举行的中国国际经济交流中心第68期“经济每月谈”上,人社部社会保障研究所所长金维刚表示,改革以后地方财政的负担问题肯定是存在的:“现在只是出了一个改革决定,实施细则还没有出台。出台了以后再实行征缴。目前来讲,肯定当期征缴的都需要用于当期支付,尤其是机关事业单位养老保险制度改革更多是靠财政,所以这一块当期肯定不会有积累的,很快就会支付掉。”

　　金维刚表示,机关事业单位养老保险制度改革主要是靠财政支撑,改革首先涉及公务员,这一群体完全由财政供养,“不管是单位缴费也好,还是个人缴费也好,都要纳入财政,个人通过工资制度的配套改革,相应把缴费的因素纳入到工资结构里面,提高工资适当由财政承担。由于各个地方的差异性比较大,特别是很多地方属于吃饭财政,所以有些地方财政压力肯定很大。”

　　事实上,改革前,机关事业单位的养老金不涉及现收的问题,但涉及现付,也就是财政需单列出一笔钱给机关事业单位人员发放退休金;改革之后,养老金制度就变成了一个现收现付制加积累制的混合制度,个人缴纳基本养老保险的8%部分以及12%的职业年金成为财政支出的新增部分。

　　而机关事业单位一旦实施养老保险制度,可能发生的状况可以借鉴企业养老保险基金建立的状况。与1997年建立现行城镇企业基本养老保险时一样,机关事业单位养老保险改革一定会出现转轨成本。“看城镇企业基本养老保险运行近20年的结果——3万亿元的个人账户空账,就可想象此次并轨后,机关事业单位养老保险必定会是空账运行。”中国社会科学院世界社保研究中心副研究员张盈华表示:“空账运行并不可怕,但是从长远角度看,会留下很多问题。”

　　而根据《决定》的筹资机制部分,内容虽然并未对机关事业单位养老金资金来源进行详细阐述,但财政买单的意图已经非常明显:各级政府应积极调整和优化财政支出结构,加大社会保障资金投入,确保基本养老金按时足额发放;同时,为建立职业年金制度提供相应的经费保障,确保机关事业单位养老保险制度改革平稳推进。

　　局势 自收自支和差额拨款事业单位筹资困难

　　由于改革细则尚未出台,对于各级政府来说,如何真正实现财政兜底依然还存在着诸多现实的困难和问题。对于经济发展程度不同的省份,中央如何补助?对于许多差额拨款的事业单位而言,新增的职业年金缴费支出将形成较大的支出压力,是财政部门增加拨款,还是由事业单位自行创收消化?

　　《经济参考报》记者了解到,对于老龄化程度较高、机关事业单位人数较多、财政收入又相对较少的省份,资金支出压力会明显增大。

　　自上世纪90年代起,国内部分地区已经陆续开展了机关事业单位养老保险制度改革试点,但从实践来看,改革仍处在“雾里看花”的状态。在黑龙江省某市,试点区县普遍遭遇基金亏空,一些地方个人账户资金早被花光,统筹账户资金长期不到位,养老保险资金池需要本级财政“注水”才能保障退休人员养老金足额发放。一位基层社保机构负责人表示:“统筹账户保险缴费的压力实际落在区财政上,改革政策出台前的退休人员开支不从基金支出,在职人员的养老保险却交到基金,退休的钱还得区里掏。”

　　此外,由于一些自收自支事业单位和差额事业单位人员多,效益差,一些单位处在“半死不活”的状态,在职职工开支尚难,更何况缴纳养老保险,这部分困难单位员工的养老只能等并轨改革来“接盘”。上述负责人表示,一些自收自支的单位非常困难,甚至存在单位停缴的情况。个别单位200多人欠费十多年,欠款达到千万以上,“现在只能是退休一个进来一个解决一个。全进来的话,匹配资金谁能拿得起啊?”

　　这一问题也引起学术界的担忧。有专家表示,经过测算,养老金并轨的改革成本可能相当于全国一年的财政收入。如果由地方财力负担所有改革成本,很可能造成“有钱执行,没钱就难以执行”的局面。

　　社科院经济系博士研究生陆明涛发表的《中国养老金双轨制并轨改革的成本测算》显示,假定2010年及以前退休的人员仍然采用原有的退休金制度,2010年后的退休人员完全执行企业退休标准,则政府机关公务员补缴养老金约需3.9万亿元,事业单位工作人员补缴约需5.2万亿元,共计约9.1万亿元。而2010年全国财政收入约8.31万亿元。

　　有地方官员认为,如此高昂的改革成本,中央财力尚有压力,地方财力更无力负担,“东部经济发达地区还可以。可像一些中西部地区,地方财政很不富裕,补缴养老金账户肯定承担不了”。

　　减压 专家:不会由地方承担全部改革成本

　　对于改革可能带来的财政压力,决策层曾多次公开表态称并无太大问题。人社部副部长胡晓义此前表示:“实际上,现在养老保险的基本制度模式是现收现付,部分积累,主要是代际赡养的模式,工作的一代缴费来供养已经退休的一代。所以实际上不完全是看上去那样同时筹措两笔巨额资金,而是可以做财务上的转化。就现实财政能力而言,我们完全可以安排好现在的在职职工缴费和退休人员养老金发放,目前,财务安排上不存在问题。”

　　针对这一状况,《决定》指出,建立健全基本养老保险基金省级统筹;暂不具备条件的,可先实行省级基金调剂制度,明确各级人民政府征收、管理和支付的责任。

　　专家认为,财政的拮据可能使得养老保险并轨改革久拖不决,地方政府可能缺乏应有的主动性和积极性。因此,要应对养老保险并轨后带来的短期财政压力,必须多管齐下,努力开源节流。

　　中国劳动学会副会长兼薪酬专业委员会会长苏海南说,养老金双轨制改革的思路很明确,“全国范围同步”意味着不会由地方财力负担全部改革成本。社科院世界社保研究中心主任郑秉文也表示,本次养老金双轨制改革是“顶层设计”全国一盘棋,“中央转移支付会解决改革成本问题”。

　　金维刚也表示,解决这些问题,会通过中央财政转移支付。另外,在职业年金方面,如果是财政供养的单位,单位缴费的8%是属于记账式的,并不是直接缴费的,只是在将来退休的时候才兑现,“这也是考虑到地方财政的压力,所以当期缴费的时候,尽可能减少这方面当期的预算和支出。” □记者 李唐宁