山西发布2013年度全省法院行政案件司法审查情况报告

不久前,全国人大常委会审议通过《关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》,全文61条,2015年5月1日起施行。

这是行政诉讼法实施24年来的首次修改,将进一步拓宽“民告官”的法律渠道,推动解决中国行政诉讼制度长期存在的“立案难、审理难、执行难”问题,推进法治政府建设。

法律的修改吸引了全社会对行政诉讼,即“民告官”案件的关注。在这一背景下,山西省高级人民法院发布了《关于2013年度全省法院行政案件司法审查情况报告》,对2013年度全省行政审判案件情况进行了梳理剖析,并对改进和加强依法行政工作提出意见和建议。

行政机关不履职败诉率降幅较大

报告统计,2013年,山西全省法院共受理行政一审案件1369件,同比上升11.76%,审结1296件,审限内结案率98%。受理行政二审案件647件,审结586件,审限内结案率96%。

报告分析,一审案件同比上升,一方面由于传统的行政案件上升幅度较大,另一方面则是新类型行政案件上升幅度较大。在传统行政案件中,全省法院受理一审公安类行政案件305件,同比上升达62.23%。而在新类型行政案件中,其他类型行政行为案件达611件,占年度结案数的47.15%,同比上升89.16%。

同时,由于涉诉行政机关服务意识增强,能够积极履行所承担的法定职责,逐渐重视不履行职责的危害及对行政机关造成的负面影响,2013年,行政机关不履行法定职责的案件败诉率出现了较大降幅。

据报告显示,2013年审结的行政一审案件中,履行法定职责的案件128件,同比下降40.46%,判决履行法定职责的案件25件,败诉率19.53%,远远低于2012年度的66.98%,也低于2013年度行政案件平均败诉率21.84%。

房屋登记类行政案件增速过快

报告显示,2013年,山西房屋登记类行政案件快速增长,全省法院共受理房屋登记类行政案件176件,比2012年(受理51件)同比上升245.1%,其中行政机关败诉80件,败诉率45.45%。报告同时指出,此类行政案件增速过快容易引发社会矛盾。

针对上述案件增长过快的原因,报告分析主要来自三个方面,随着住房制度的改革,特别是2007年物权法颁布施行以后,大批分配到公民个人名下的公产房、福利性住房需要办理房屋所有权手续。与此同时,随着房地产市场快速发展,居民购买了住房,需要办理房屋登记手续。这两方面的原因导致房屋登记工作大量增加。

另一方面,由于房屋登记工作人员的业务素质参差不齐,对房屋登记的法律法规掌握的不够全面,对房屋登记程序不够规范,对相关事实认定不够清楚,对证据保存不够完善,也导致房屋登记案件败诉率增高。

行政申诉案件数量仍然较多

2013年,山西全省行政案件的申诉率为3.6%,明显高于刑事、民事案件申诉率。

究其原因,主要在于行政机关对行政应诉重视不够,行政首长出庭应诉制度没有得到有效落实,导致群众对政府部门信任度低；行政诉讼的局限性导致诉讼打完了,官司打赢了,但实体要求仍没能实现,民众仍然希望通过申诉解决实体需求以及在转型发展过程中,各类社会矛盾和利益冲突加剧,部分民众信上不信下。

行政案件判决裁定自动履行率低,既影响了司法的权威,也影响了行政机关的公信力。

报告指出,个别行政机关存在对人民法院的生效判决裁定不能自动履行,特别是对法院判决“撤销涉诉具体行政行为,责令重新作出具体行政行为以及判决行政机关不履行法定职责(或行政不作为)违法,责令其履行法定职责”的情形,涉诉行政机关既不能认真对待、积极回应,也不能自动履行。

针对此现象,报告分析,主要原因在于各级行政机关及其执法人员,特别是一些领导干部官本位思想严重,没有诉讼地位平等的观念,认为法院的生效判决裁定履行与否不会对其造成任何不利影响。其次,目前法律对行政机关不履行法院的生效判决裁定没有规定相应的强制措施,法院对行政机关不履行生效判决裁定进行强制执行没有法律依据；同时,法律对行政机关不履行生效判决裁定也没有规定相应的惩戒措施,行政机关不履行也得不到相应的责任追究。

依法行政加强与司法良性互动

报告分析了近年来行政机关败诉的原因:因程序违法而败诉的比率非常高；重强制措施、轻后续依法处理,使一些查封、扣押行为数年未做处理,严重侵害当事人的合法权益。

针对此,报告建议,行政机关应进一步强化依法行政的观念,强化行政与司法的良性互动。各级行政机关尤其是基层行政机关应提高行政执法人员的执法意识,坚决摒弃“重实体、轻程序”的陋习,注重程序的合法性。

报告特别指出,行政机关应注意以下几种情形:在延期、中止事由出现后,应履行相关审批手续,同时将事由及时通知行政相对人；行政处罚事前要告知处罚的事实、理由、依据,事中要听取行政相对人的陈述和申辩,事后要告知依法申请复议、提起行政诉讼的权利；应当将听证时间、地点通知行政相对人,听证应当公开并制作笔录,作为行政决定的依据；在房屋征收补偿过程中,评估机构的选定应当与被征收人协商决定,协商不成的,按照少数服从多数的原则,投票决定,或者采取摇号、抽签等随机方式确定；严格履行法定的立案、调查、审批等必经程序,避免程序倒置情形的发生。

报告还建议,人民法院与行政机关应继续加强“联席会议”制度建设,通过交流工作信息,加强对新法律、法规的理解与执行,从而强化“预防为先、惩戒重复错误为主”的良性互动机制。

据统计,2011年至2013年,山西全省法院向各级行政机关共发送行政诉讼司法建议165份,书面反馈59份,反馈率为35.76%,明显低于全国平均水平。

山西各级行政机关及其执法人员,特别是一些领导干部存在对人民法院发出的司法建议重视程度不够,反应不迅速,回应不及时,少数行政机关甚至是熟视无睹、不闻不问、不理不睬,认为司法建议对其没有约束力,回与不回均不会对其造成任何影响。

因此,报告建议行政机关要充分认识司法建议对行政执法的监督作用,按照国务院《全面推进依法行政实施纲要》规定的“正确对待人民法院的司法建议”要求,进一步健全司法建议的回馈机制,及时研究,认真落实,并将落实情况反馈给法院,推动司法与行政之间的良性互动,共同创新社会管理制度。

对违法行政加大责任追究力度

针对因行政执法队伍素质问题导致的行政类案件,报告建议各级行政机关应结合行政强制法和《国有土地上房屋征收与补偿条例》以及政府信息公开条例等法律法规的学习,加强一线执法人员的培训,促进依法行政,进一步提高行政执法队伍的政治素质和业务能力。

此外,报告还建议,各级行政机关结合实际,对已建立的绩效考核和违法责任追究制度进行修订完善,将行政执法、应诉、败诉、执行法院裁判、落实司法建议等情况纳入日常绩效考核,对违法行政、故意不履行或者拖延履行法定职责、拒不执行法院生效裁判的行政机关和执法人员,加大责任追究力度,做到有权必有责,用权受监督,违法要追究,树立诚信政府、法治政府的形象。